A reforma tributária de 2023 trouxe como pilares a não cumulatividade plena e a neutralidade previstas no artigo 156-A da Constituição. A ideia era que o imposto sobre bens e serviços (IBS) e a contribuição social sobre bens e serviços (CBS) fossem cobrados apenas sobre o valor agregado em cada etapa da cadeia, permitindo que o contribuinte compensasse o imposto devido com os créditos gerados nas compras. No entanto, a própria Constituição estabelece que a isenção ou imunidade implica a anulação dos créditos referentes às operações anteriores, gerando rupturas que desafiam a lógica do IVA.
O mecanismo de crédito no modelo de IBS/CBS
Em um regime de IVA cada agente econômico pode deduzir do imposto a pagar o montante já recolhido nas aquisições que lhe serviram de insumo. Essa compensação elimina a chamada cascata tributária e garante que o imposto incida apenas sobre o valor efetivamente acrescentado ao produto ou serviço. A Lei Complementar nº 214/2025 reforça esse princípio ao exigir que o IBS e a CBS não se incluam nas próprias bases de cálculo, conforme o artigo 2º da LC. Assim, bens e serviços semelhantes devem sofrer tratamento tributário análogo, em consonância com o princípio da isonomia (artigo 150, II, da Constituição).
Como a isenção e a imunidade correm o risco de romper a cadeia de crédito
O artigo 156-A, §7º, II, da Constituição determina que, salvo três exceções (exportações, publicações impressas e serviços de radiodifusão gratuita), os créditos de tributos anteriores são anulados quando a operação subsequente for isenta ou imune. Essa regra implica que, ao ocorrer uma operação sem incidência tributária em algum ponto da circulação, todo o crédito acumulado até então desaparece, transformando-se em custo direto para o agente que realizou a operação isenta.
Exemplo 1: venda ao consumidor final após operação isenta
Imagine um contribuinte que compra insumos no valor de R$ 500, pagando 28 % de IBS + CBS (R$ 140). Se, em seguida, ele realiza uma operação isenta ou imune destinada ao consumidor final no valor de R$ 700, o crédito de R$ 140 é anulado. O imposto de R$ 196 (28 % de R$ 700) passa a ser custo integral, elevando a carga tributária efetiva sobre a venda final de 28 % para 20 % do valor final, já que a desoneração esperada foi gravemente reduzida.
Exemplo 2: operação isenta vendida a outro fornecedor
Considere agora um contribuinte que adquire insumos por R$ 300, pagando R$ 84 de tributo. Ele efetua uma operação imune de R$ 500 a outro fornecedor; não gera crédito e ainda elimina o crédito de R$ 84. Quando o segundo fornecedor revende o bem ao consumidor final por R$ 700, recolhe R$ 196 de IBS + CBS, sem poder compensar nenhum crédito anterior. O total de tributos pagos ao longo da cadeia (R$ 84 + R$ 196 = R$ 280) corresponde a 40 % do preço final, muito acima dos 28 % esperados em um regime verdadeiramente não cumulativo.
Alíquota zero versus isenção: um paradoxo legislativo
A LC nº 214/2025, no artigo 52, prevê que, nas operações com alíquota zero, os créditos de períodos anteriores são preservados. Essa disposição cria um cenário paradoxal: uma operação com alíquota zero pode ser mais favorável ao contribuinte do que uma operação formalmente isenta ou imune, ainda que ambas tenham o objetivo de reduzir a carga tributária. Essa disparidade evidencia a fragilidade da regra constitucional que anula créditos, que se mostra incompatível com a prática de desoneração pretendida pela reforma.
Inclusão da CBS e do IBS nas bases de cálculo de ICMS, ISS e IPI
A Constituição, em seu artigo 156-A, também determina que IBS e CBS não incidam um sobre o outro nem integrem suas bases de cálculo. Contudo, a redação original da PEC 45/2019 continha a exclusão desses tributos das bases de cálculo do ICMS, ISS e IPI. Durante a tramitação, essa cláusula foi suprimida na Câmara, gerando uma lacuna legal que deixa o futuro da não cumulatividade em aberto. Para preencher esse vazio, tramita o PLP 16/2025, que busca restabelecer a exclusão dos novos tributos das bases de cálculo dos impostos estaduais e municipais.
Desdobramentos federativos
Vários Estados – São Paulo, Pernambuco, Rio Grande do Sul e Distrito Federal – já sinalizaram a intenção de incluir IBS e CBS na base de cálculo do ICMS a partir de janeiro de 2027, caso o PLP não seja aprovado. Essa medida contradiz o princípio da neutralidade e pode reviver a tributação em cascata, provocando nova juridicidade e possivelmente intensificando a judicialização do regime. Enquanto a lei suplementar não for finalizada, o contribuinte permanece exposto a duas regras conflitantes, o que mina a confiança necessária ao sistema tributário.
Implicações para a confiança dos contribuintes
O sucesso da reforma depende da sensação de segurança jurídica. Se o governo não conseguir garantir que as isenções e imunidades mantenham os créditos, ou se os novos tributos forem reincorporados às bases de cálculo de outros impostos, a confiança – ativo mais valioso da tributação – será corroída. A garantia de que o IVA brasileiro funcione como um imposto de imposto contra imposto é, portanto, condição indispensável para que a promessa de simplificação e justiça fiscal se torne realidade.
